Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – zagadnienia systemowe

Pojęcie, charakter i funkcje użytkowania wieczystego

Instytucja użytkowania wieczystego unormowana została przepisami Kodeksu cywilnego (art. 232-243 KC) oraz ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (głównie art. 27 i następne GospNierU; tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Czyni to z użytkowania wieczystego instytucję o charakterze cywilnoprawnym, jednak wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami, jako akt określający zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, sytuuje omawianą instytucję w ścisłym związku z prawem administracyjnym. Użytkowanie wieczyste od zawsze związane było z administracją. Dlatego też i tryb przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, regulowany odrębną ustawą (ustawa z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459), jest trybem administracyjnym.

Najpełniej swą funkcję spełniało użytkowanie wieczyste w czasach ustroju socjalistycznego. Jako forma prawna korzystania z gruntów państwowych przez inwestorów prywatnych (np. spółdzielnie mieszkaniowe), pozwalało zachować sektorowi publicznemu prawo własności przy jednoczesnym silnym prawie do gruntu, przysługującym użytkownikowi prywatnemu, przez stosunkowo długi okres (do 99 lat z możliwością przedłużenia, stąd nazwa „wieczyste”). W myśl bowiem zasady jednolitego funduszu własności państwowej, wyłącznym właścicielem gruntów mogło być państwo¹. Użytkowanie wieczyste stanowiło tym samym konstrukcję umożliwiającą zaspokajanie różnorodnych celów społecznych (głównie mieszkaniowych), przy zachowaniu monopolu własności państwa.

Przekształcenie użytkowania wieczystego na tle polskiego ustawodawstwa

Od lat 90. w polskim systemie prawnym daje się zauważyć tendencję do wyeliminowania prawa użytkowania wieczystego i zastąpienia go prawem własności. Za tym podejściem przemawia przede wszystkim fakt zniesienia wyłącznej własności państwowej. Przekształcenie tego prawa stanowi także formę rekompensaty dla byłych właścicieli gruntów, którzy przed rokiem 1990 zostali wywłaszczeni lub pod groźbą wywłaszczenia przymuszeni do zgody na oddanie swych nieruchomości państwu w zamian za możliwość otrzymania prawa użytkowania wieczystego na ich byłych gruntach. Niemniej jednak obecnie użytkowanie wieczyste pełni pewną rolę w obrocie gospodarczym, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12.04.2000 r. (K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87): „(…) ewolucja rozwiązań normatywnych doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Słusznie podnosi się w doktrynie walory tego prawa, które dla inwestora ma tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania, gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów.”² Dlatego też, jak dotąd, ustawodawca nie zdecydował się na powszechne uwłaszczenie nieruchomości objętych prawem użytkowania wieczystego (choć nie można powiedzieć, że nie próbował – druk nr 1695, sejmu IV kadencji, przewidywał przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie).

Obecna ustawa o przekształceniu z 2005 r. jest już trzecią regulacją w tym zakresie. Pierwszą była ustawa z dnia 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 781), a drugą z dnia 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209)³.

Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

Uprawnionymi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są podmioty określone w art. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Możliwość przekształcenia ograniczona jest jednak przedmiotowo; przekształceniu podlegają jedynie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Niezależnie od przeznaczenia nieruchomości, mogą nabyć prawo własności osoby fizyczne, które użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r., albo użytkownicy wieczyści tzw. gruntów warszawskich. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (zob. więcej na ten temat w artykule pt. „Kto może przekształcić prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości?”).

Terminem ostatecznym składania wniosków o przekształcenie jest 31.12.2012 r.

Postępowanie o przekształcenie, jak już wspomniano, jest postępowaniem administracyjnym. Zaspokojenie żądania następuje w drodze decyzji starosty (w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne) lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu albo zarządu województwa (odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego). Decyzja ta ma charakter konstytutywny, prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Obecna konstrukcja przekształcenia opiera się na jego odpłatności. Nowy właściciel zobowiązany jest wobec dotychczasowego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia. Wysokość tej opłaty ustalana jest w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z zastosowaniem odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oprócz tego ustawa o przekształceniu przewiduje rozłożenie opłaty na raty, bonifikaty od opłat za przekształcenie oraz przekształcenie nieodpłatne (zob. więcej na ten temat w artykule pt. „Bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekształcenie nieodpłatne”).

¹ A. Doliwa, Prawo rzeczowe, Warszawa 2010, s. 133 i n.

² por. R. Skwarło, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2008, s. 108.