Wywłaszczenie nieruchomości. Co i kiedy może być wywłaszczone?

Wywłaszczenie jest nadal i zawsze tematem aktualnym. Ciągły rozwój infrastruktury daje o sobie znać nieustającym ścieraniem się interesów publicznego z prywatnym. Na straży prawa własności z jednej, a możliwości urzeczywistnienia celów publicznych z drugiej strony stoją odpowiednie regulacje prawne, a w nich ścisła procedura i prawo do odszkodowania.

Wywłaszczenie nie jest terminem zarezerwowanym tylko dla nieruchomości. Wspomniane w art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, a także pojęcie wywłaszczenia w rozumieniu prawnomiędzynarodowym, jako szeroko rozumiane odebranie prawa indywidualnego przez państwo, obejmuje swym zakresem szerszy krąg chronionych dóbr, przykładowo patenty, prawa autorskie czy składki ubezpieczeniowe1. Przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia prawa własności, a także innych praw rzeczowych na nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego zawarte zostały w przeważającej mierze w ustawie z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741, ze zm.).

Wywłaszczenie to ingerencja w istotę prawa

Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ograniczenie prawa własności stanowi ograniczenie uprawnień właściciela, które wynikają z istoty tego prawa, takich jak uprawnienie do posiadania rzeczy, korzystania z niej i rozporządzania nią2. Wywłaszczenie jest więc ingerencją w samą istotę prawa, to znaczy, że po niej dysponowanie własnością w dotychczasowym wymiarze staje się niemożliwe.

Najgłębszą ingerencją jest pozbawienie prawa własności, a więc odebranie dotychczasowemu właścicielowi wszystkich z wyżej wymienionych uprawnień. Mniej dolegliwe jest ograniczenie prawa własności, które może polegać na ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego (zwykle będzie to służebność). Może też przybrać postać tzw. wywłaszczenia de facto, gdy bez formalnego aktu administracyjnego faktyczne działania władzy prowadzą do uniemożliwienia korzystania czy dysponowania prawem3.

Poza prawem własności, wywłaszczenie może objąć prawo użytkowania wieczystego albo ograniczone prawo rzeczowe, czyli użytkowanie, służebność (osobista lub gruntowa) lub spółdzielcze prawo do lokalu.

Wywłaszczyć można tylko dla realizacji celów publicznych

Jednym z najważniejszych warunków dopuszczalności wywłaszczenia jest potrzeba jego dokonania dla realizacji celu publicznego. Dlatego też przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych na te cele w planach miejscowych lub dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Katalog celów publicznych zawarty jest w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Są nimi m.in.: wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, czy pod linie kolejowe lub lotniska, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, energię elektryczną, odprowadzania ścieków, opieka nad zabytkami, a także budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów, sądów i prokuratur, szkół itp. Celami publicznymi są też „inne cele publiczne określone w odrębnych przepisach”. A zatem wywłaszczeniu podlegać będą także nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych na cele publiczne wskazane w ustawach odrębnych, przy czym ustawy te muszą wyraźnie nazywać dany cel „celem publicznym”4. Nie jest natomiast wymagane, aby ustawa ta wskazywała, że dany cel publiczny odnosi się do wywłaszczenia.

Wywłaszczenie to ostateczność

Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Dlatego podmiot ubiegający się o wywłaszczenie ma obowiązek w pierwszej kolejności próbować nabyć nieruchomość w drodze umowy. Dopiero, gdy rokowania z właścicielem nieruchomości nie przyniosą skutku, można przystąpić do procedury wywłaszczeniowej. Niezbędność wywłaszczenia na cele publiczne polega także na określeniu, czy konieczne jest od razu pozbawienie prawa własności, czy też wystarczy jego ograniczenie. Według tzw. teorii stopniowania ingerencji środki władcze powinny być stosowane w kolejności od najmniej uciążliwego dla praw i wolności jednostki do tych najdotkliwszych5. Nie może być odebrana nieruchomość, jeżeli dla realizacji danego celu publicznego wystarczy jej ograniczenie, np. w postaci ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz gminy. Cecha konieczności wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego wyklucza także możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego gdy inwestycji celu publicznego została już zrealizowana.

Wywłaszczyć może tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego

Wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiatu lub województwa. Państwowe lub samorządowe osoby prawne nie są uprawnione do wywłaszczenia, ponieważ są odrębnymi osobami prawnymi od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo, nieruchomość stanowiąca własność skarbową nie może być wywłaszczona, chyba że chodzi o prawo użytkowania wieczystego czy ograniczone prawa rzeczowe obciążające nieruchomość Skarbu Państwa. W takim wypadku wywłaszczenie jest możliwe, ponieważ mimo państwowego właściciela to nie Skarb Państwa wykonuje władztwo nad nieruchomością.

Słuszne odszkodowanie

Artykuł 21 ustęp 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku brzmi: Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Kwestie odszkodowania przy wywłaszczaniu nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie wypłaca się na rzecz osoby wywłaszczonej. Ma ono charakter cywilnoprawny, jednak różni się od odszkodowania z Kodeksu cywilnego. Przede wszystkim jest to odszkodowanie za szkodę będącą wynikiem legalnego działania administracji, a nie jej zaniedbań i naruszeń. Do tego typu odszkodowania stosuje się przepisy wyżej wymienionej ustawy, a nie Kodeksu cywilnego. Szkody, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele, w postaci utraty dochodów z nieruchomości lub spodziewanych zysków, nie są wliczane do omawianego odszkodowania. Odszkodowanie odpowiada więc jedynie wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa.

 

1 M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 124.

2 por. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2008, s.56.

3 M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 29.

4 A. Jakubowska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami z komentarzem, Warszawa 2010, s. 6.

5 M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 112.

Piotr Gamian

Pytania i odpowiedzi zobacz więcej >>