Odpowiedzialność Państwa za niezgodne z prawem wydanie lub niewydanie aktu normatywnego

Trudną do wyobrażenia w demokratycznym państwie prawnym jest bezkarność państwa za niezgodne z prawem działanie jego organów dlatego art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o możliwości wynagrodzenia szkody, która została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Uprawnienie to nie jest uzależnione od pochodzenia czy posiadanego obywatelstwa. Ustawa zasadnicza zawiera sformułowanie „każdy” także krąg potencjalnych podmiotów jest nieograniczony. Ważne jest jednak aby uprawniony poniósł rzeczywistą szkodę w skutek niezgodnego z prawem działania państwa (lub jego organów).

O tej istotnej kwestii stanowią również przepisy kodeksu cywilnego (417-421), które po licznych nowelizacjach obowiązują się w obecnej postaci od 2004 roku.

Pierwszy z przytoczonych artykułów stanowi o podmiotach, które ponieść mogą odpowiedzialność za „szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Będą to osoby prawne , które wykonują władzę publiczną z mocy prawa ( jak np. Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) oraz, jak stanowi art. 417 § 2 , osoby prawne, którym na podstawie porozumienia zlecono zadania z zakresu władzy publicznej (najczęściej będzie to jedna z jednostek samorządu terytorialnego ale może być i inna). W tym drugim przypadku mówimy o odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa albo zlecającej zadanie jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonawcy powierzonego zadania.

Nie jest wymagana identyfikacja osoby, która była bezpośrednim sprawcą szkody aby pociągnąć Skarb Państwa do odpowiedzialności. Przyjmuje się tu tzw. konstrukcję winy anonimowej. Istotne jest natomiast aby szkoda powstała „przy wykonywaniu władzy publicznej”. Jeżeli szkoda zostanie wyrządzona w sferze, która nie zawiera się w „wykonywaniu władzy publicznej” organy państwowe lub jednostki samorządu terytorialnego odpowiadają na ogólnych zasadach prawa cywilnego.

Bez znaczenia jest również wina po stronie podmiotów wykonujących władzę publiczną. Jeśli chodzi o rozmiar odpowiedzialności jaką ponosi Państwo to odpowiada ono za poniesione straty oraz utracone korzyści. Wszystko to jednak musi zawierać się w pojęciu adekwatnego związku przyczynowego ( podmioty ponoszą odpowiedzialność tylko za wyłączne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła).

Jeśli chodzi o podmioty, którym przepisy kodeksu cywilnego przyznają uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy publicznej to nie zawierają one uregulowań w tej kwestii. Dlatego nawiązując do artykułu 77 ust. 1 konstytucji i zawartego tak sformułowania „każdy” wnioskujemy, że chodzi o osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostkę organizacyjną mającą zdolność prawną ale niewyposażoną w osobowość prawną

Art. 417 1 kc stanowi o jednym z rodzajów niezgodnego z prawem działania władzy publicznej a mianowicie o wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Istotne jest aby ta niezgodność została wcześniej stwierdzona we właściwym postępowaniu. Dopiero jeżeli odpowiedni, powołany do tego organ państwowy, stwierdzi niezgodność aktu prawnego niższego rzędu z aktem prawnym hierarchicznie wyższym, poszkodowany będzie mógł skutecznie wszcząć postępowanie o odszkodowanie. W Polsce powołanym do stwierdzenia tejże niezgodności jest Trybunał Konstytucyjny. W konkretnych przypadkach tzn. w przypadku orzekania o niezgodności norm prawa miejscowego z normami hierarchicznie wyższymi, właściwym będzie sąd administracyjny.

Oczywiście jedynym warunkiem skutecznego wytoczenia powództwa o odszkodowanie przeciwko władzy publicznej za wyrządzenie szkody przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z prawem nie jest stwierdzenie przez TK czy sąd administracyjny hierarchicznej niezgodności. Konieczne będzie również wykazanie przez uprawnionego do uzyskania odszkodowania szkody i związku przyczynowego. Zgodnie z art. 6 kc ciężar dowodu spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne. Także to poszkodowany musi udowodnić, że poprzez takie a nie inne działanie organów władzy publicznej poniósł konkretną szkodę.

Szkoda może zostać poniesiona również w skutek niewydania aktu normatywnego. Stanowi o tym art. 417 1 § 4 . Nie chodzi tu o niewydanie aktu normatywnego, którego wydanie nam wydawałoby się potrzebne bo mogłoby to prowadzić do wytaczania absurdalnych powództw. Chodzi o niewydanie takich aktów prawnych, do których wydania Państwo było zobowiązane ( chodzi o tzw. zaniechanie legislacyjne). Przytoczony przepis stanowi, iż obowiązek wydania takiego aktu wynika z przepisu prawa. Będą to zatem sytuacje kiedy np. pomimo zamieszczenia w ustawie zasadniczej przepisów nakazujących uregulowanie danej kwestii w ustawie organ legislacyjny nie spełni tego obowiązku albo o sytuacje gdy organ powinien wydać na podstawie ustawy rozporządzenie a tego nie dokona.

Jeżeli podany jest termin w jakim dany akt normatywny powinien zostać wydany to o zaniechaniu legislacyjnym można mówić w przypadku gdy nie zostanie on wydany wraz z jego upływem. Jeżeli termin wydania aktu normatywnego nie został określony to przyjmuje się, że powinien on zostać wydany niezwłocznie.

Kolejne dwie przesłanki czyli wykazanie poniesionej szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego między niewydaniem aktu normatywnego a poniesioną szkodą nie różnią się od tych opisanych wyżej (tj. w przypadku z art. 417 1§ 1). Znaczącą różnicą jest brak konieczności przedsądu. Trybunał Konstytucyjny nie musi wskazywać, że rzeczywiście doszło do zaniechania legislacyjnego. Zgodnie z przepisem to sąd rozpatrujący sprawę jest właściwy do stwierdzenia zaniechania legislacyjnego.

Aleksandra Kuleczko

Pytania i odpowiedzi zobacz więcej >>