Strona w postępowaniu podziałowym w orzecznictwie NSA

Glosowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) trafnie rozstrzyga problem, z którym mają do czynienia nie tylko organy administracji publicznej prowadzące postępowanie podziałowe, ale także osoby, których nieruchomości w wyniku takiego postępowania zostają pozbawione dostępu do drogi publicznej. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że problem, o którym traktuje niniejsza glosa wynika w znacznej mierze z utartej – choć zdaniem autora - wadliwej interpretacji przepisów przez organy, które stronią od dokonywania wykładni zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, zasadami konstytucyjnymi, a także postanowieniami, którymi Polska jest związana na mocy ratyfikowanych umów międzynarodowych.

W praktyce organów administracyjnych nadal panuje przekonanie, że przepis jest jedynym punktem odniesienia a kontekst normatywny sprawy, interesy osób weń uwikłanych, zasady ogólne nie grają żadnej roli, ponieważ nie stanowią wyraźnej podstawy wydania aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym. NSA w komentowanym wyroku wykazał do jakich absurdalnych skutków, niemożliwych do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami, prowadzi literalna wykładnia przepisu i przesądził expressis verbis, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) musi być interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie NSA stanął na słusznym stanowisku uznając, że skoro ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej.

Ze szczególną aprobatą odnieść się należy, zdaniem glosatora, do sposobu interpretacji przepisów powołanej ustawy. Skład orzekający dokonując wykładni relewantnych dla rozpatrywanej sprawy przepisów powołał się bowiem bezpośrednio na przepisy Konstytucji RP , co jednak w praktyce orzeczniczej instancji sądowych jest niestety nadal rzadko spotykane, a wielu sprawach stanowi warunek sine qua non właściwego ustalenia brzemienia norm prawnych i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Notoryczne pomijanie przepisów Konstytucji RP w procesie wykładni prawa dokonywanej przez organy administracji publicznej oraz sądy prowadzi bardzo często do błędnych i wadliwych rozstrzygnięć godzących w konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie, czego dowodem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2008 r. będący przedmiotem skargi kasacyjnej, w wyniku której NSA uchylił zaskarżony wyrok i wydał glosowane orzeczenie.

O ile ignorancja norm szczebla konstytucyjnego w działalności organów administracji publicznej wytykana jest często w postępowaniach sądowo-administracyjnych, to z niepokojem należy przyglądać się przykładom sądowej wykładni prawa, w której z niewiadomych przyczyn brak jest miejsca na normy najwyżej uplasowane w hierarchii norm prawnych. Abnegacja norm konstytucyjnych jest – sit venia verbo – „grzechem zaniechania polskich sądów” . Z tego też względu wyrok będący przedmiotem niniejszego opracowania winien stanowić paradygmat prokonstytucyjnej wykładni prawa urzeczywistniającej ratio legis przepisów rangi ustawowej i swoisty drogowskaz objaśniający jak należy prawidłowo rozumieć i mądrze stosować prawo, tym bardziej w sprawach, w których pojawia się ryzyko naruszenia konstytucyjnych praw. NSA wykazał do jakich krzywdzących skutków dla obywatela prowadzić może interpretacja ustaw w oderwaniu od aksjologii konstytucyjnej.

 

II

Zarys stanu faktycznego

 

Burmistrz Miasta Augustowa w 2004 roku na mocy decyzji administracyjnej dokonał podziału działki, w wyniku którego zlikwidował dwie drogi leśne będące własnością Gminy Miejskiej Augustów. Przed podziałem drogi te zapewniały dostęp do działek kasatora, który (podobnie jak drugi współwłaściciel) nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu podziałowym. Kasator zaskarżył decyzję organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej: SKO) wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa. SKO odmówiło dwukrotnie wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja ostateczna SKO została zaskarżona przez kasatora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt. II SA/Bk 446/07 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie przepisów art. 7, 8 i 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA), ponieważ organy nie dokonały wszechstronnej oceny interesu prawnego wnioskodawcy (kasatora) z perspektywy postępowania nadzorczego, ograniczając się jedynie do analizy jego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W następstwie tego wyroku SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznana temu Kolegium jako organowi pierwszej instancji. W kwietniu 2008 r. SKO po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Zdaniem Kolegium z okoliczności pozbawienia działek wnioskodawcy dostępu do drogi publicznej nie można wyprowadzić jego interesu prawnego, a ponadto wnioskodawca nie udowodnił, że przed podziałem działki sąsiedniej jego nieruchomości posiadały dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi, czy ustanowienie służebności.

Wnioskodawca zarzucając tej decyzji między innymi zignorowanie ocen prawnych i wskazań WSA złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego SKO utrzymało w mocy poprzednią decyzję. Wnioskodawca wniósł skargę na powyższą decyzję, w wyniku której WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 470/08 oddalił skargę.

Kasator wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA. NSA po rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA.

 

III

Strony postępowania podziałowego – właściciel i osoba legitymująca się w odpowiednim zakresie interesem prawnym

 

NSA zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przysługuje mu status strony, choć nie przysługują mu do nieruchomości podlegającej podziałowi prawa rzeczowe.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny oraz - w określonych wypadkach – z urzędu. Nie budzi zatem wątpliwości, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, z którą jego działka sąsiaduje.

Sytuacja prawna właściciela działki sąsiedniej ulega jednak zmianie, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostaje on pozbawiony dostępu do drogi publicznej. W wyniku takiego postępowania w sposób ewidentny doznają uszczerbku konstytucyjne prawa właścicielskie poprzez ograniczenie prawa własności, a w skrajnych przypadkach pozbawienie możliwości wykonywania podstawowych uprawnień składających się na prawo własności. Tym samym, konstytucyjne przepisy chroniące prawo własności stają się iluzoryczne. NSA zauważając potrzebę ochrony praw takich właścicieli obalił nieracjonalne stwierdzenie wojewódzkiego sądu administracyjnego odmawiające właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony zarówno w postępowaniu podziałowym, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W rozważaniach NSA jasno stanął na stanowisku, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywana przez nich prawa własności. Konkluzja ta pozwala (w oparciu o przepis art. 28 KPA) osobie mającej interes prawny w ochronie swojego prawa własności już na etapie postępowania zwykłego w pierwszej instancji przystąpić do postępowania w charakterze strony. Interes prawny wystąpi zawsze wtedy, gdy w wyniku postępowania podziałowego osoba trzecia narażona jest na utratę posiadanego dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie z literalnego brzmienia przepisów rozdziału I działu III u.g.n. regulującego podział nieruchomości nie da się wyprowadzić takiej tezy, to niemniej jednak zdaniem NSA przepisy te powinny być interpretowane przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej. Tego rodzaju reguły wykładni w sposób bezwzględny nakazują sformułować pogląd o ochronie nie tylko nabywców działek powstałych w wyniku podziału, lecz także osób trzecich legitymujących się adekwatnym w sprawie interesem prawnym. W przeciwnym razie, konstatuje NSA, stosowanie li tylko wykładni literalnej prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), zasady ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasady ochrony praw nabytych (wypływającej z art. 2 Konstytucji RP). Konsekwencją uznania właściciela działki sąsiadującej z nieruchomością podzieloną w postępowaniu w pierwszej instancji, ze skutkiem pozbawienia tej działki dostępu do drogi publicznej, za stronę, jest jego przymiot strony także postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z zamiarem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

 

IV

Krytyka koncepcji strony postępowania podziałowego w dotychczasowym orzecznictwie w świetle komentowanego wyroku

 

Diametralnie odmienne stanowisko co do kwestii podmiotu, któremu przepisy prawa przyznają przymiot strony w postępowaniu podziałowym prezentuje wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95 zapadły jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Teza w nim sformułowana kategorycznie głosi: „Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 KPA”. Pogląd odmawiający przymiotu strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej podziela Eugeniusz Mzyk . Wykładnia prowadząca skład orzekający do takiego rozstrzygnięcia oparta była tylko na treści art. 28 KPA, bowiem ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie określała kategorii osób, które mogłyby być stroną postępowania podziałowego. Również obecna ustawa nie wylicza enumeratywnie podmiotów, które mają interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości. Na gruncie obu ustaw, w świetle przeważających poglądów judykatury, nie budzi jednakowoż żadnych wątpliwości, że podział zainicjować może właściciel, użytkownik wieczysty, a także osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe pod warunkiem wykazania przez nie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA.

Zdaniem autora niniejszej glosy pojęcie „strona postępowania podziałowego” nie obejmuje tylko podmiotu, który mając interes prawny pozwalający mu na zainicjowanie postępowania, występuje z wnioskiem. Pojęcie „strony postępowania podziałowego” rozumiane powinno być ekstensywnie, i to z uwagi na brzmienie art. 28 KPA, który przymiot strony nadaje również temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny – pogląd taki potwierdza glosowany wyrok. Z całą pewnością osoba, która nie jest uprawniona do inicjowania postępowania podziałowego uzyskuje jednak przymiot strony już na etapie tego postępowania, jeżeli podział pozbawia ją dostępu do drogi publicznej.

Postępowanie takie i wydana w jego wyniku decyzja zatwierdzająca podział godzi w sposób rażący w istotę własności i rudymentarne uprawnienia właścicielskie, takie jak: ius utendi, ius fruendi, ius disponendi. W konsekwencji narusza art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawne uszczuplenie, a w skrajnych przypadkach pozbawienie, prawa własności, natomiast konstytucyjną ochronę własności czyni iluzoryczną. Trafnie zwrócił na to uwagę NSA w glosowanym wyroku. Z jednej strony, skład orzekający wskazał, że właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, z którą ich działka sąsiaduje (takiego uprawnienia skarżący się nie domagał). Z drugiej strony NSA sformułował następujący pogląd: „w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choćby tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności”.

W opinii glosatora ta fundamentalna i ze wszech miar słuszna konstatacja, choć uważana za kontrowersyjną, wytycza prawidłowy kierunek rozumienie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym w ogólności i winna być respektowana przez organy administracji publicznej. Nadaje ona przede wszystkim właściwą treść zasadom postępowania administracyjnego. Pozbawienie przez organy i sądy możności obrony słusznych interesów deprecjonuje wartości chronione choćby przez art. 7 i 8 KPA.

 

V

Koncepcja strony następczej jako środek ochrony interesu prawnego

 

Interes prawny rozumiany w sposób zaprezentowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pozwala, zdaniem autora glosy, na wyróżnienie dwóch koncepcji strony w postępowaniu podziałowym. Strona, której przepisy przyznają uprawnienie do wszczęcia postępowania to strona pierwotna. W postępowaniu podziałowym stroną pierwotną jest właściciel, użytkownik wieczysty lub podmiot posiadający ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA. Stroną następczą takiego postępowania będzie każdy, kto w wyniku podziału utracić może posiadany dostęp do drogi publicznej. Interes prawny takiego podmiotu polega na żądaniu usunięcia zaistniałego lub potencjalnego zagrożenia swojego prawa a swoje źródło znajduje nie tylko w art. 140 Kodeksu cywilnego, lecz także w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust 2 Konstytucji RP. Jak zauważa A. Skóra „we współczesnej nauce prawa administracyjnego interes prawny postrzegany jest jako możliwość zastosowania w konkretnej sytuacji nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także norm materialnoprawnych należących do niektórych innych gałęzi prawa” . Podzielając ten pogląd - spójny z glosowanym wyrokiem - uważam, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej podlegającej podziałowi przysługuje począwszy od postępowania pierwszoinstancyjnego legitymacja procesowa następcza. Gwoli wyjaśnienia pod pojęciem legitymacji procesowej następczej nie należy rozumieć refleksu prawnego.

 

VI

Wykonywanie konstytucyjnej ochrony prawa własności (poszanowanie prawa osób trzecich) przy wykonywaniu uprawnień władczych organów administracji publicznej

 

Konstytucja w art. 32 ust. 2 nakazuje każdemu szanować wolności i prawa innych. Nie budzi wątpliwości, że adresatem przywołanego przepisu są również organy państwa. Kasator od niemalże pięciu lat bezskutecznie próbował egzekwować od organów państwa respektowanie swojego prawa własności (sic). Jestem gotów wyrazić przekonanie, że w razie gdyby jego sprawa została skierowana na tory postępowania kontrolnego przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, Trybunał stwierdziłby naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności .

Wykładnia językowa powołanych przepisów – podkreśla NSA – jakich dokonał WSA w rozpoznawanej sprawie, a uprzednio organy administracji publicznej, prowadzi do wniosków nie do przyjęcia. Pozbawia właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej. Mając na uwadze powyższe nie podobna zgodzić się z twierdzeniem WSA jakoby skarżący nie posiadał interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, która naruszyła jego konstytucyjne prawa. Prawo własności jako prawo rzeczowe o charakterze bezwzględnym, czyli skutecznym erga omnes, jest stosunkiem prawnym powstającym między właścicielem a wszystkimi innymi, których obowiązek względem właściciela polega na nieczynieniu (non facere), innymi słowy na nieingerowaniu w treść uprawnień właścicielskich. W razie naruszenia tego obowiązku właściciel może żądać ochrony swojego prawa. Jest ona realizowana nie tylko poprzez roszczenia wskazane w art. 222 Kodeksu cywilnego, lecz także, w mojej i składu orzekającego ocenie, poprzez możliwość przystąpienia na prawach strony do toczącego się już postępowania administracyjnego.

 

VII

Podsumowanie

 

Na kanwie powyższych rozważań warto jeszcze poczynić paralelę na grunt innych postępowań administracyjnych. Tytułem przykładu, zgodnie z art. 59 ust.1 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest tylko na wniosek inwestora, który jest jedynym podmiotem posiadającym w tym postępowaniu status strony pierwotnej. W orzecznictwie i przeważającej części doktryny wykładnia tego przepisu zmierza w kierunku odmowy przyznania podmiotom innym niż inwestor przymiotu strony i to nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale także odwoławczym, a nie rzadko i nadzwyczajnym. W praktyce obrotu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o użytkowaniu również może dojść (i często dochodzi) do sytuacji podobnej do tej, która legała u podstaw faktycznych glosowanego wyroku, a mianowicie do ingerencji w prawo własności osoby trzeciej. Jeżeli taka sytuacja zaistnieje, wówczas osoba trzecia winna mieć prawną możliwość wstąpienia do takiego postępowania na prawach strony następczej (por. motyw V glosy), istnieje bowiem realne ryzyko, iż w jego wyniku przysługujące jej prawo własności dozna uszczerbku. Udział w tym postępowaniu służyć będzie ochronie interesu prawnego osoby trzeciej przed naruszeniami (np. w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi, której budowa pozbawiła właściciela dostępu do drogi publicznej).

Rekapitulując, raz jeszcze chciałbym podkreślić doniosłą wartość egzegetyczną wykładni przepisów dokonanej przez NSA. To - nadal jeszcze nowatorskie w polskich realiach prawnych - ujęcie strony w postępowaniu administracyjnym powinno przecierać ścieżki judykaturze na drodze do wprowadzania w życie najwyższych standardów ochrony praw jednostki przed działaniami organów państwa, które – co pokazuje sprawa kasatora – zakorzenione są niestety nadal mocno w standardach PRL i tym samym wyabstrahowane od konstytucyjnej warstwy normatywnej. A to właśnie owa konstytucyjna optyka służy temu, by nadawać prawidłowy ton rozstrzygnięciom wpływającym na prawa tych, którzy mają żywotny interes w ich ochronie.

W sprawach takich jak ta, zwraca ponadto uwagę częsta praktyka organów administracyjnych polegająca na odsyłaniu zainteresowanych podmiotów na drogę postępowania cywilnego. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że organy administracji publicznej uciekają w ten sposób od odpowiedzialnego kształtowania procesu administracyjnego; wyrządzają szkodę, która może być zrekompensowana na drodze postępowania cywilnego – i często bywa – co dobitnie wskazuje na pogwałcenie interesu prawnego występującego ze stosownym roszczeniem. Sytuacje, w których postępowanie administracyjne i rozstrzygnięcia w nim zapadające stają się przyczynkiem do postępowania cywilnego, w którym powód domaga się naprawienia szkody, którą poniósł w efekcie działania organu, w demokratycznym państwie prawnym nie powinny mieć w ogóle miejsca. Każde postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób, który zadośćuczyni słusznym prawom (sic) – a nie interesom faktycznym - tych, których interes prawny choćby potencjalnie mógłby być zagrożony. W sukurs temu spostrzeżeniu przychodzi art. 8 KPA nakazujący organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Tymczasem zaufanie obywateli do organów spada wprost proporcjonalnie do wzrostu świadomości, że można szukać ochrony swoich praw w Strasburgu. Według danych z 2005 roku ilość spraw skierowanych przez obywateli do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeciwko Polsce oscylowała w okolicach 226, z czego w 211 przypadkach stwierdzono naruszenie praw konwencyjnych, co czyni z Polski drugie po Rosji państwo mające problemy z respektowaniem praw człowieka. Zaryzykuję tezę, iż komentowany wyrok uchronił Polskę przed kolejną porażką w Strasburgu.

Michał Chylak

Pytania i odpowiedzi zobacz więcej >>