Prawo powszechnie obowiązujące pozostawia dla organów administracji publicznej określone zakresy swobody. Normy prawa mogą pozostawiać organowi administracji publicznej przykładowo swobodę co do miejsca, czasu podjęcia działania, co do skonkretyzowania treści działania, w tym zakresie uprawnień i obowiązków jednostki w konkretnej sytuacji faktycznej. Istotą swobody organu administracyjnego jest zawsze dokonanie pewnego wyboru (miejsca, czasu, wariantu rozstrzygnięcia merytorycznego spośród wielu możliwych w obliczu normy prawnej wariantów takiego rozstrzygnięcia). Udzielenie możliwości dokonania pewnego wyboru jest zawsze zawarte w odpowiedniej konstrukcji normy prawnej.
W państwie prawa swoboda działania organu administracji publicznej kwalifikowana jako uznanie administracyjne może mieć swoje źródło jedynie w wyraźnym upoważnieniu ustawowym organu administracyjnego do wyboru treści rozstrzygnięcia w danej sprawie. Takiego ustawowego upoważnienia nie wolno w drodze interpretacji ani zawężać ani rozszerzać.
Idzie tu przede wszystkim o upoważnienia ustawowe do podejmowania wielorakich działań poza postępowaniem administracyjnym, przewidzianym dla załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej strony. Obok zakresów swobody udzielonej przez ustawodawcę do podjęcia przez organ administracyjny określonych działań mamy do czynienia z zakresem swobody udzielonej organowi administracyjnemu praktycznie przez każda normę prawa, z tej przyczyny, że każda norma prawa wymaga konkretyzacji organu administracyjnego, ta zaś związana jest nieodłącznie z jakimś zakresem swobody organu, który konkretyzuje daną normę prawa.
Możemy stwierdzić współcześnie, że ilościowo mierzone zakresy prawnie dopuszczonej swobody organów administracyjnych wykonujących coraz bardziej zróżnicowane konstrukcyjnie normy ustawowe rozszerzają się nieprzerwanie, nie maleją. Organy administracji publicznej wykonując każdą normę prawa rozszerzają a nie ograniczają zakresy swego udziału w konkretyzowaniu wykonywanej normy prawa, w obrębie każdego tzw. etapu procesu wykonywania normy prawa. Gdy zakresy samodzielności organu administracji publicznej dotyczą wykonywania prawa rygo ryzowanego postępowaniem administracyjnym a wykonywanie prawa zwieńczone jest wydaniem aktu administracyjnego, zakresy samodzielności podlegają kontroli sądowej. Gdy zaś wykonywanie norm prawa nie jest poddane rygorom k.p.a. nie podlega ono w zasadzie takiej kontroli. Co prawda działania te nie pozostają poza wszelką kontrola. Nie jest to już jednak kontrola sądowa. Nie jest to kontrola organów niezawisłych i może się okazać, że nie jest sprawowana bezstronnie.
