Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji

Zgodnie z art. 15 k.p.a., w swojej treści potwierdzającym regułę naczelną zawartą w art. 78 Konstytucji RP, postępowanie przed organami administracyjnymi co do zasady jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że dana sprawa administracyjna może zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - początkowo w I instancji, a później, z woli podmiotu odwołującego się, w II instancji. Aby wola tego podmiotu nie była zachwiana wątpliwościami co do opłacalności odwołania, ustawodawca w art. 139 k.p.a. wprowadził instytucję zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść), która stanowi jedną z podstawowych zasad, rządzących postępowaniem w II instancji.

Istota zakazu reformationis in peius jako instytucji chroniącej interesy odwołującego się podmiotu

Strona postępowania administracyjnego, w przypadku niezadowolenia z decyzji wydanej w I instancji (doktryna słusznie wskazuje, że niezadowolenie może dotyczyć nie tylko decyzji negatywnej), ma prawo do wniesienia odwołania w określonym przepisami prawa terminie. Prawo to, będące podstawą praworządności, powinno być niczym nieskrępowane. Oznacza to między innymi, iż regulacja prawna instytucji odwołania powinna być tak skonstruowana, aby nie powodować u strony z niej korzystającej obawy przed pogorszeniem sytuacji, która została ukształtowana w treści decyzji wydanej przez organ I instancji. Zgodnie z powyższą, już dawno wypracowaną przez doktrynę myślą, prawodawca zdecydował się ograniczyć zakres postępowania odwoławczego. Ograniczenie to, wyrażone w art. 139 ab initio k.p.a., zakazuje organowi apelacyjnemu wydać decyzję, której treść byłaby bardziej niekorzystna dla strony (stron) odwołującej się, niż decyzja wobec niej pierwotna. Zakaz ten jednak doznaje wyjątków, które zostały oparte na dwóch rozłącznych kryteriach (art. 139 in fine k.p.a.).

Kryterium rażącego naruszenia prawa

Pojęcie rażącego naruszenia prawa występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego jako jeden z wyjątków od omawianego zakazu reformationis in peius oraz jako przesłanka pozytywna ku stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z dyrektywą konsekwencji terminologicznej mogłoby się wydawać, iż ustawodawca, wprowadzając w tych dwóch przypadkach ten sam termin, dąży do jednakowej jego interpretacji. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem doktryny, opartym na wykładni funkcjonalnej, rażące naruszenie prawa z art. 139 k.p.a. jest pojęciem szerszym zakresowo od rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W praktyce oznacza to, że pierwsza z przesłanek pozwalających odstąpić organowi administracyjnemu od zasady zakazu reformationis in peius, zostanie spełniona nie tylko w przypadku urzeczywistnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale także w przypadku innych kwalifikowanych naruszeń prawa, do których zalicza się wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i w art. 156 § 1 k.p.a. stany faktyczne.

Kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego

Drugie kryterium, dopuszczające orzekanie organu odwoławczemu na niekorzyść odwołującej się strony, zostało skonstruowane poprzez użycie niedookreślonego (nieostrego) pojęcia interesu społecznego. Taka konstrukcja stanowi dla organu administracyjnego pewnego rodzaju tylne wyjście, pozwalające mu na mocy pozostawionego luzu decyzyjnego w pewnym, zgodnym z przepisami prawa, zakresie rozstrzygać zgodnie ze swoją oceną danej sprawy o tym, czy zaskarżona decyzja rażąco nie narusza interesu społecznego.

Uzasadnienie decyzji w której organ odwoławczy odstąpił od zasady zakazu reformationis in peius

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, popartym orzecznictwem sądów administracyjnych (Wyrok NSA z 24 kwietnia 1986 r. II SA 1500/85) organ odwoławczy, odstępując od stosowania zasady reformationis in peius, jest zobligowany w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazać, że rażąco narusza ona prawo lub interes społeczny, odpowiednio to przy tym uzasadniając. Szczególnie istotne, ze względu na wspomniany powyżej luz decyzyjny, jest wyczerpujące uzasadnienie odstąpienia od zakazu reformationis in peius na podstawie kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego.

 

Bibliografia:

1. Adamiak A., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009.

2. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009.

3. Skóra A., Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2002.

M. R.

Pytania i odpowiedzi zobacz więcej >>